Незалежність місцевого самоврядування: європейські ідеали і російська дійсність
Проблема взаємодії місцевого самоврядування з органами державної влади мала і має місце як в Росії, так і в Європі. Але чи можна взагалі говорити про автономію, незалежності органів місцевого самоврядування від держави як такої?
Для багатьох країн, в тому числі і для Росії, яка сьогодні активно проводить політику реформування всієї «муніципальної системи», це питання має особливу актуальність. Свого роду «офіційне» визначення місцевої влади для більшості держав Європи міститься в Європейській хартії місцевого самоврядування. Згідно п. 1 ст. 3 під місцевим самоврядуванням розуміється право і спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і керувати нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. У сукупності положення преамбули Хартії, ч. 1 ст. 3, ч. 1, 4 і 5 ст. 4, що встановлюють поняття, сферу компетенції, принципи зміни територій місцевого самоврядування, закріплюють основний принцип автономії місцевого самоврядування в системі публічної влади. Хоча цей принцип і не згадується в хартії безпосередньо, проте він широко використовується теорії і практиці місцевого самоврядування країн Ради Європи.
Якщо проаналізувати положення хартії, то можна побачити, що існує одна основна вимога для обмеження самостійності органів місцевого самоврядування - це наявність відповідного закону. Іншими словами, країни Євросоюзу повинні визнавати місцеву владу як владу «підзаконну», яка не тільки не може сама себе реформувати, але і повинна діяти строго в рамках, встановлених для неї органами державної влади через норми закону.
Ця теза неодноразово виступав предметом жвавих дискусій. Висловлювалися думки про те, що ситуація, коли органи місцевого самоврядування знаходяться в залежному від держави становищі, суперечить нормам і принципам Європейської хартії місцевого самоврядування. Крім того, представники науки та громадськості не раз звертали увагу на те, що в конституціях більшості держав місцеве самоврядування визнається самостійним і незалежним від держави. Так, наприклад, в Конституції Греції в ст. 102 встановлюється, що «управління місцевими справами належить органам місцевої влади», які користуються «адміністративної незалежністю». Тому ті, хто говорить про повну незалежність місцевого самоврядування від держави, апелюють до першого варіанту перекладу- ті ж, хто вважає місцеве самоврядування як частина держави - до третього.
Згідно з принципом організаційної самостійності органів місцевого самоврядування, закріпленому в ст. 6 хартії, вони повинні самі визначати свої можливі адміністративні структури. При цьому структури ці повинні відповідати двом критеріям: відповідати місцевим вимогам та забезпечувати ефективне управління. У світлі дії в нашій країні цього принципу досить цікаво виглядають деякі російські перетворення в сфері місцевого самоврядування. Наприклад, так звана «неоголошена реформа по скасуванню виборів мерів великих міст». Після скасування губернаторських виборів обрання мерів стало головною політичною подією в житті регіону, і їхні мешканці виступають категорично проти їх скасування. Процес скасування виборів мерів почався давно, просто в 2009 р Самара і Нижній Новгород стали першопрохідцями серед міст-мільйонників, так що процес став помітний. З одинадцяти російських міст-мільйонників мерів не обираються в шести: крім Москви і Санкт-Петербурга, в Нижньому Новгороді, Самарі, Казані та Уфі.
Принцип територіальної незалежності і самостійності муніципальних утворень. У ст. 5 Європейської хартії місцевого самоврядування встановлено вимогу захисту територій, в яких здійснюється місцеве самоврядування. Проблеми реалізації цього принципу придбали істотне значення в нашій країні. Причому дана проблема має два аспекти. Як відомо, місцеве самоврядування до прийняття Конституції 1993 будувалося на основі адміністративно-територіального принципу. Однак територіальна організація суб`єкта Конституцією не регламентується, тому відповідно до ст. 73 відноситься до питань виняткового ведення суб`єкта. Конституція не визначає також однозначно території, в яких здійснюється місцеве самоврядування. Згідно з правовою позицією Конституційного суду РФ найбільш адекватною формою врахування думки населення в даній ситуації є місцевий референдум.
Що стосується принципу фінансової та майнової самостійності органів місцевого самоврядування, то п. 7 ст. 10 хартії містить заборону на використання фінансових важелів впливу на політику органів місцевого самоврядування слабких у фінансовому відношенні муніципальних утворень. Субсидії, що надаються місцевим органам влади, по можливості не повинні надаватися для фінансування конкретних програм.
Мабуть, «роль першої скрипки» у взаємовідносинах держави і органів місцевого самоврядування відіграє право органів державної влади наділяти органи місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями. Це право встановлено ч. 2 ст. 132 Конституції РФ. Причому на відміну від Європейської хартії місцевого самоврядування в російській конституції вживаються терміни «наділення повноваженнями», «передача державних повноважень», а не «делегування повноважень», як це встановлено в п. 4 ст. 5 Європейської хартії місцевого самоврядування. Деякі автори, тлумачачи ч. 2 ст. 132 Конституції Росії, вважають, що наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями може здійснюватися у формі делегування і передачі. Право органів місцевого самоврядування на судовий захист своїх інтересів.
Вимоги до встановлення права органів місцевого самоврядування на судовий захист викладені в ст. 11 Європейської хартії. Під зазначеним правом розуміється можливість звернення місцевого органу влади до судів різних рівнів в разі порушення їх прав і законних інтересів.
На відміну від положень хартії, де прямо вказано, що право на судовий захист повинні мати органи місцевої влади, в Конституції Російської Федерації це право зв`язується з інститутом місцевого самоврядування в цілому. Відповідно носіями такого права, виходячи зі змісту ст. 46 про гарантії судового захисту особистості і ст. 133 Конституції, можуть виступати як громадяни Російської Федерації, так і органи місцевого самоврядування.
Місцеве самоврядування є невід`ємною частиною системи публічної влади кожної держави. Тому взаємодія, співпраця місцевої і центральної влади не тільки можливо, але й об`єктивно необхідно. Для більшості країн Євросоюзу основоположним актом, що встановлює початкові основи і загальні принципи такої взаємодії, є Європейська хартія місцевого самоврядування. Однак оскільки норми хартії сформульовані з максимально допустимою ступенем абстрактності, кожна держава може і повинна адаптувати її положення до особливостей своєї правової та політичної системи.
Підводячи підсумок, можна сказати, що проголошені Європейською хартією місцевого самоврядування принципи організації і діяльності місцевої влади далеко не завжди втілюються в життя так, як це спочатку планувалося творцями хартії. На жаль, в Росії на сьогоднішній день багато з них так і залишаються швидше ідеалом, ніж щоденною реальністю ...
