Європейське співтовариство: зближення систем державної служби та перспективи розширення міграції державних службовців
Одним з факторів, що забезпечує можливість використання представників інших країн Євросоюзу на державних посадах, є зародження єдиного адміністративного європейського простору. Втім, не всі розглядають цей факт як незаперечну і позитивне явище, вказуючи на суттєві відмінності і силу традицій, характерні для державних служб різних країн, що в результаті робить неможливим повне зближення структур і асиміляцію представників іноземних структур.
Конвергенція національних державних систем проходить в рамках двох процесів: європеїзація (зміна як результат політичної, економічної, юридичної та культурної діяльності Європейського Союзу) і загальносвітової перехід до нових систем управління (в тому числі в кадровій політиці). Європеїзація є результатом взаємодії норм і інститутів країн учасниць Євросоюзу. Ступінь проникнення і впливу європейських норм на національному рівні залежить від того, наскільки ці норми сумісні з національними.
Європейську Комісію, якій належить право законодавчої ініціативи. При цьому деякі з країн мають великі переговорні можливості, ніж інші.
В цілому можна сказати, що національні державні служби країн учасниць Євросоюзу змінюються в силу прояву 4 напрямків:
- вплив норм ЄС на національне законодавство;
- вплив норм ЄС на національні державні функції, в тому числі як результат неформальній кооперації керівників країн і органів державної влади;
- вплив норм ЄС на кадрову політику (наприклад, в області підвищення кваліфікації державних службовців), як результат розширення значущості Євросоюзу, участі чиновників у Єврокомісії і збільшення числа функцій і завдань, поставлених Євросоюзом;
- вплив норм ЄС на національне законодавство державної служби.
Ступінь проникнення норм європейського законодавства в національне є дуже дискусійним питанням, ніхто не може з точністю визначити, де починається, і де закінчується вплив Євросоюзу на національні системи державної служби. Надалі слід очікувати зростання суперечок про необхідність уніфікації національних систем і виборі «цільової» системи, до якої повинні прийти національні системи. Уже зараз шириться число «сірих зон», де стикаються норми європейської спільноти і країни учасниці. Беручи до уваги ці «сірі зони» важливо систематично вивчати ново виникають вимоги, що випливають із процесу інтеграції національних державних служб.
Як приклад впливу норм Євросоюзу на державний сектор, адміністративні процеси та структуру органів виконавчої влади, можна навести вимогу створення в окремих сферах, що підлягають державному регулюванню і контролю, агентств. Зокрема, це відноситься до сфери охорони природи, де частина контрольних функцій повинна бути делегована спеціальним організаціям. Норми Європейського права можуть впливати і на статус державного службовця, вимоги до його кваліфікації і т.п. Наприклад, дія ст. 141 угоди Європейського Співтовариства, що встановлює вимоги рівності відносини, було розширено Європейським Судом і на державну службу, що відкрило жінкам двері на окремі посади державної служби (directive 76/207 / CEE du Conseil des Communautes Europeennes).
Однак не всі роботи по уніфікації та встановлення єдиних успіхів вінчаються успіхом. До числа невдач можна віднести спробу розробки Європейського Кодексу етики державного службовця. Аналіз національних систем регулювання поведінки державних службовців, проведений в 2004 році, показав, що уніфікація вимог у цій галузі не тільки неможлива, але і небажана. Занадто істотні відмінності в наборі і характер використання інструментів, і чим більше деталізований і узконаправлен аналіз (наприклад, проводилося дослідження практики службового викриття - повідомлення колегами про факти вчинення вчинків, що суперечать нормам етичної поведінки), тим більші відмінності виявлялися. Аналогічно, не вдалося визначити поле єдності дисциплінарного права на державну службу. Таким чином, відбувається поступове, не цілком рівномірне зближення національних інститутів державного сектора і державної служби.
За різними оцінками принцип вільного переміщення може торкнутися від 60 до 90% посад державної служби. Іншими словами, від 10 до 40% посад мають відношення до «здійсненню державної влади і виконання функцій, націлених на захист спільних інтересів держави» (визначення Європейського Суду). Крім того, до цих пір існує і активно використовується в політичних дебатах впевненість, що іноземні громадяни на державній службі можуть зіткнутися з конфліктом лояльності і піддати загрозі безпеку держави. Втім, ця позиція серйозно розмивається проявом дійсності, яка показує, що частка завдань, які вимагають виконання виключно державним службовцям-представником певної країни (національності), постійно скорочується. Останнім фактом, який відкрив дорогу до державної служби представникам країн Євросоюзу, стало встановлення громадянства Євросоюзу.
Завдяки пом`якшенню бар`єрів для вступу на державну службу все більшу кількість представників інших країн Євросоюзу займають посади в поліції, суді і міністерствах. Крім того, практика угод по неформальній мобільності (наприклад, у формі програм обміну і короткострокового відрядження) покриває практично всі професійні сфери діяльності державних службовців. Зміцнення співпраці в рамках організації Інтерпол і по інших напрямках політики захисту і охорони правопорядку (як особистої, так і технічної, військової) показує, що обмеження принципу вільного переміщення мають все меншу зону дії. Таким чином, теза про необхідність єдності служби на державній посаді, громадянства та принципу демократії починає застарівати і вселяти все меншу впевненість у своїй життєвості.
Однак, для виникнення міграції державних службовців недостатньо одного політичного згоди, необхідно провести значну підготовчу роботу по уніфікації різних вимог, що пред`являються до державних службовців, а також до умов проходження ними служби і виконання посадових обов`язків. Цю попередню роботу і всі наслідки можна порівняти з ефектом доміно. Перше наслідок і зобов`язання для такого рішення - встановити реєстр посад, до яких можуть бути допущені представники інших країн Європейського Союзу. Потім треба зробити ряд заходів по встановленню системи взаємного визнання кваліфікаційних вимог (і форм їх підтвердження), оцінки професійного досвіду і схем винагороди.
З урахуванням провалу проекту нової Європейської Конституції, наростання невдоволення в ряді країн політикою, що проводиться Євросоюзом по ряду напрямків, складно говорити про однозначності перспектив розвитку єдиного інституту державної служби ЄС. Міжнародні організації також не можуть прийти до єдиного висновку. Якщо в 1998 р OCDE / SIGMA дійшло висновку, що скоро буде утворено єдину європейський адміністративний простір, то через три роки, в 2001 р, Європейський Інститут державного управління (IEAP) відхилив це припущення, що не подтверждающееся реальними подіями.
Якщо Європейського Союзу вдасться подолати проблеми, пов`язані з затримкою в прийнятті проекту нової Конституції, то в подальшому як за рахунок розширення сфера дії норм європейського законодавства різних сфер, так і за рахунок постійного обміну ідеями та досвідом, встановлення взаємодії національних систем електронного уряду, буде створено єдине адміністративне простір, а це вже буде достатньою умовою для визнання необхідності і користі міграції державних службовців.
